Conversamos con Antonio Romano sobre el concepto y modelo de educación que trae la Ley de Urgente Consideración.
Antonio Romano es Profesor del Instituto de Educación de Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación; Doctor en Educación por la Universidad Nacional de La Plata; ex Director de Planeamiento CODICEN-ANEP. Actualmente se dedica a investigar sobre la Historia de la Educación.
¿Es posible pensar la educación en clave de derechos humanos a partir de los cambios que propone esta ley?
El enfoque de derechos fue el que caracterizo la definición de la ley General de Educación en 2008, que establece a la educación como un derecho humano y que de alguna manera lo consagra en diferentes aspectos, ya sea teniendo en cuenta tanto la estructura que define como los objetivos. Cambia de forma significativa con la propuesta que se introduce con la LUC, en primer lugar hay un aspecto que se concibe como educación obligatoria o el ciclo de educación que el estado debe garantizar.
En este caso se pasa del concepto de educación como derecho, a la idea de educación como servicio que puede prestar cualquier privado. ¿Qué es lo que cambia?, que la función del estado ya no es garantizar ese derecho, sino controlar que los estándares de calidad que brindan las instituciones sean los adecuados, no importa si sean públicos o privados, la función del estado se restringe de alguna manera a la regulación y el control.
Supongamos el caso de que hay un lugar donde por diferentes razones no existen instituciones educativas, la política educativa no necesariamente se siente en la obligación de tener que ofrecer una propuesta que haga posible y accesible la educación a las personas que están en ese lugar, bajo el concepto que hay implícito en esta idea de educación que nos trae la LUC.
No es pensada como educación pública, sino que es pensada a través de los prestadores, como cualquier otro servicio social en el cual se intenta desarticular el monopolio del estado. Desarticular este monopolio significa en cierta medida cambiar el concepto de la responsabilidad del estado de garantizar que cada uno de los ciudadanos tenga acceso a la educación pública.
La LUC plantea un cambio de modelo y de concepto, porque desaparece la idea del sistema educación pública como concepto y lo que aparece son prestadores que pueden ser estatales o privados y el Estado lo que hace es regular el servicio, como puede ser telecomunicaciones, combustible, etc. no hay una diferencia significativa en términos del modelo.
¿Este cambio de modelo o de concepto que otras caracterizaciones tiene?
Desaparece la idea de sistema de educación pública y se lo cambia por la idea de organización. Como consecuencias, una organización presupone no necesariamente que exista un grado de articulación que permita a la política incidir directamente sobre el conjunto de las instituciones. Lo que habría, sería un conjunto de instituciones que estarían reguladas por ciertos estandares que se definen y se evaluan independiente, probablemente esa sea la función del Instituto Nacional de Evaluación Educativa, ver si las instituciones cumplen con los estandares establecidos por la normativa y en función de eso se asignan los recursos. Esto lo refuerza además la idea de un estatuto paralelo en el cual los directores tienen mayor capacidad para definir la contratación de personal docente, entonces lo que se desarticula es el sistema y lo que queda son prestadores privados o públicos que de alguna manera disputan por los recursos y que ofrecen un servicio que el estado determina si está en condiciones de recibir o no, independiente de que sea público o privado.
Hay un cambio de la matriz desde la cual se pensó el sistema educativo y la política educativa, que tendió a diversificar las distintas propuestas educativas para garantizar que el conjunto de los uruguayos tuviera acceso a la educación publica.
En este caso, lo que hay es un corrimiento del Estado que no se hace cargo y los que serían responsables si un estudiante no aprende, son los particulares que ofrecen ese servicio y en caso de que el Estado entienda que los recursos que le brinda no están cumpliendo los objetivos se los puede retirar y brindárselos a cualquier otro prestador.
Cuando se habla de la incorporación de los criterios de mercado en la educación, no quiere decir necesariamente que se privatice la educación, pero se introducen criterios de mercado para la asignación de recursos incluso dentro de la educación publica sin diferencias con los privados.
¿Los cambios propuestos vendrían a cortar el modelo educativo que se estaba llevando adelante e implementar uno nuevo?
Efectivamente, es más supone una desarticulación de un proyecto de educación pública que se construyó desde Varela en adelante, te diría que es un modelo antivareliano y batllista. Un modelo como este no se podría haber pensado la expansión de la educación pública tal como se concibió en el siglo XIX como sistema, porque antes lo que existía era un conjunto de instituciones inarticuladas que ofrecían un servicio a los particulares.
Desde Varela lo que tenemos es un sistema de educación pública, ese sistema que fue fortalecido con el Batllismo con la expansión a los liceos departamentales y podríamos incluir una última oleada de ese Batllismo con la expansión de la universidad pública al interior del país. La LUC apuesta a un modelo prevareliano, a la libre competencia de los particulares para garantizar la calidad del servicio y no a una política que intenta definir con parámetros claros, con políticas de formación docentes, con distribución de recursos y construcción de nuevos locales como parte de una apuesta del Estado, esto desaparece del horizonte.
No quiere decir que no se vayan a realizar nuevas construcciones, pero lo que cambia es la forma de gestión que este mas vinculada a cómo funciona el Liceo Impulsa, que de una forma indirecta apuesta a que los particulares sean quienes lo financian y establecen mecanismos de contratación de los docentes bajo una lógica desregulada que permita que el director pueda elegir con quien quiere trabajar y con quien no, lo cual fomenta un grado de discrecionalidad importante.
Hay un cambio histórico y no hay ningún antecedente de una forma de organización del sistema educativo con estas características en nuestro país. En la mayoría de los lugares donde este modelo se aplicó, este es el modelo chileno básicamente, Chile esta con muchos esfuerzos tratando de salir de esto, por eso decimos que no tenemos evidencia en nuestro ni en ningún otro país de que este modelo sea positivo y no aumente los niveles de desigualdad. Aun así el gobierno insiste en avanzar por esa vía, lo cual es una apuesta muy peligrosa, irresponsable para decirlo de alguna manera, porque no hay antecedentes de que la educación de esta manera pueda mejorar.
¿Cómo puede afectar este cambio de modelo, a alguien que está en pleno tránsito educativo?
La implementación ya es algo más difícil de saber, una cosa es el diseño, cómo se concibe y otra es la implementación, sobretodo porque tenemos un sistema consolidado que tiene una larga tradición y no es tan fácil alterarlo con una intervención de estas características.
Lo que podría producir es un mayor nivel de fragmentación, que las instituciones lejos de recurrir a la política estatal, terminen quedando libradas a su suerte, dependiendo en cierta medida de los resultados para su continuidad.
Hay dos cosas que están en juego, hay instituciones que no se van a ver muy modificadas y otras sí, el acceso al financiamiento probablemente tenga un impacto en la calidad del servicio que se ofrece y aumente la desigualdad. Si este es uno de los problemas de nuestro sistema educativo, todas las evidencias apuntan a que se va profundizar la desigualdad, las instituciones que se encuentren rezagadas en resultados difícilmente puedan cambiar esta situación con menos recursos, esto se ha constatado a través de la investigación internacional.
En definitiva, la política educativa ya no sería responsable de lo que le pase a cada uno de los estudiantes, sino que serían los colectivos y el Director a cargo de la institución los responsables y su financiamiento depende de los resultados, por lo tanto uno tendría que sospechar de que pueden comenzar a producirse algún tipo de alteración en los resultados para garantizar el financiamiento.
Desarticular el sistema implica consecuencias desde el punto de vista de la organización cotidiana del trabajo, no es tan sencillo, pero con un mecanismo diferente de asignación de recursos entrando en juego, se puede dar un impacto en un tiempo más acotado. Es muy difícil saber cómo un sistema que siempre trabajo con otra lógica, puede reaccionar frente a una lógica tan descarnada como la que se propone.
Por ello, hoy no te podría decir todas sus consecuencias, lo que sí está en juego para un ciudadano uruguayo es que estamos perdiendo algo que nos costó 150 años construir. con todos sus defectos y virtudes. De la noche a la mañana lo que estamos es jugando a la lotería y diciendo cómo no tenemos los resultados esperados, que eso también habría que discutirlo, en qué términos y por qué; lo que hacemos frente a ello es cambiar radicalmente el modelo, vamos a la ruleta y nos jugamos todos los recursos que tenemos.
A nivel de resultados de aprendizaje con Pisa y ese es el punto, nos hicieron creer que nuestro sistema educativo estaba en un estado catastrófico y que por eso necesitábamos cambios radicales e inmediatos y en el fondo eso no es verdad. Si nos comparamos incluso con Chile a nivel latinoamericano, estamos en los primeros lugares a nivel de matemática, ciencia y lecto-escritura. En esa comparación con Chile, estamos prácticamente similar en los primeros lugares, cuál es la diferencia… los egresos de la educación media superior.
Debemos pensar en el sistema educativo en su conjunto y tendríamos que pensarlo desde el punto de vista del ingreso de la educación superior para pensar el egreso de la educación media superior, sino pensamos en el conjunto del sistema es muy difícil hallar una salida para el bajo nivel de egresos, que explica en parte que egresen la mitad de estudiantes que Chile.
Los estudiantes que egresan en Chile tienen continuidad posterior pero se endeudan de por vida y en gran parte las manifestaciones que pudimos ver en los últimos meses y en los últimos años es porque se endeudan de por vida los estudiantes. La pregunta es si los uruguayos queremos seguir por este modelo, no está planteado de este modo todavía, pero es el modelo que tenemos para referenciarnos.
¿Cuáles pueden ser otras caracterizaciones de esta ley, que en tu perspectiva pueden traer algunos problemas o conflictos a largo o mediano plazo?
La ley, así como permite el acceso a la educación superior a través de otros mecanismos que permiten acreditar educación media, también desarticula el sistema terciario de educación pública y particularmente la formación docente. Lo que se plantea, es que cada instituto pueda acreditar su carácter universitario, se postulan como institución y se establece un sistema de becas para los estudiantes que tienen menos recursos que va a administrar el Ministerio de Educación. La condición es que la institución a la cual se le transfieren los fondos, debe ser una institución universitaria, cuáles son las instituciones universitarias de formación docente… es el sector privado, que hoy tiene el 1 % de la matrícula de formación docente. Bajo esta vía, lo que se da es una forma de financiamiento indirecto
Lo que aquí se da por sentado en última instancia, es que las instituciones públicas, librado a las iniciativas de los directores, pueden presentarse como instituciones de formación universitaria. Entre tanto, las únicas que están en condiciones de hacerlo quienes son, las universidades privadas. Y el presupuesto del Estado a través de las becas a dónde va a ser direccionado, a los estudiantes que ingresen a esas universidades privadas. Acá es donde uno puede ver cómo avanza el sistema y el costado más peligroso que tiene esa articulación, como desarrollar programas en conjunto por ejemplo entre la ANEP y la UDELAR para la formación docente, si lo que tenés son archipiélagos de instituciones que están desesperadas por acreditar, porque sino no tienen recursos para retener a los estudiantes.
Es una lógica muy diferente de la que tenemos y que plantea la prioridad del mercado como mecanismo regulador y no la política. Las dos transformaciones más importantes de concepto tienen que ver con el cambio en la educación como derecho, a un servicio; y por otro lado dejar de lado una política educativa a los mecanismos de competencia de mercado para regular y mejorar la calidad de la educación pública.
Al estar incluidos estos cambios en una ley de urgente consideración, ¿estos 90 días son suficientes para discutir un cambio de paradigma histórico, tendría que haberse planteado como una ley aparte?
Las consecuencias que tiene esta ley son demasiado relevantes cómo para establecer un plazo tan acotado y además se discute junto a otra cantidad de temas. Yo creo que los uruguayos nos merecíamos otro tiempo para discutirlo y uno se pregunta si realmente esto es urgente y yo te diría que el propio gobierno dio una respuesta respecto a la urgencia que es distinta y entra en contradicción con el hecho de que la educación esté incluida en esta ley.
Este gobierno se tardó en nombrar a las autoridades que van a integrar los consejos, hace solo un par de semanas que se completaron todas las autoridades, estuvieron prácticamente dos meses con las autoridades anteriores salvo Robert Silva. Se habían postergado, porque se pensaba que para que asumieran las nuevas autoridades lo tenían que hacer en el marco de aprobación de una nueva ley, porque lo urgente era el cambio de estructura. Los hechos llevaron a que el gobierno terminó designando las personas para los consejos de la anterior estructura, eso pone en evidencia que era mucho más importante tener las autoridades que dirijan la educación que el tipo de estructura en el que se ponen a trabajar.
Yo quisiera tener la oportunidad en el marco de esta discusión que me demostraran que estaba equivocado, ojala alguien lo hiciera y gustosamente reconocería el error, pero para esto necesitamos tiempo.
Frecuencia Tejana